嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的若干意見》明確提出，要嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，這是中央為提高城市建設(shè)質(zhì)量水平、加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管提出的明確要求。我們要認(rèn)真貫徹落實中央要求，嚴(yán)厲查處建筑施工轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為，進(jìn)一步規(guī)范建筑市場秩序，保障工程質(zhì)量安全，促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　一、充分認(rèn)識嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的重要意義

　　近年來，我國建筑業(yè)總體上發(fā)展較快，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2014年，建筑業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到17.67萬億元、增加值已占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.03%，在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速增長、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、改善人民群眾居住條件以及增加就業(yè)等方面作出了很大貢獻(xiàn)，是名副其實的支柱產(chǎn)業(yè)。但是，當(dāng)前建筑業(yè)在發(fā)展中還存在著一些亟待解決的問題，其中尤為突出的是建筑施工轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等違法行為屢禁不止，嚴(yán)重擾亂市場秩序，影響行業(yè)形象，阻礙行業(yè)發(fā)展，企業(yè)管理和工程質(zhì)量責(zé)任落實不到位，社會反映強(qiáng)烈，必須下大力氣進(jìn)行整治。

　　（一）嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為是保障工程質(zhì)量安全的必然要求

　　工程質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)黨和政府的形象，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視。習(xí)近平總書記多次作出重要指示，要求對導(dǎo)致建筑質(zhì)量事故的不法行為必須堅決依法打擊。從全國歷年發(fā)生的質(zhì)量安全事故來看，相當(dāng)一部分事故都存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等違法行為。2010年到2014年全國較大及以上施工安全事故共有125起，死亡707人。其中，存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等違法行為的就有52起，死亡309人。尤其是2010年11月15日發(fā)生的上海靜安區(qū)膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災(zāi)事故，造成了58人死亡。這個項目同時存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等多種違法行為。這些慘痛的教訓(xùn)充分說明，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為、保障工程質(zhì)量安全刻不容緩。

　�。ǘ﹪�(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為是規(guī)范建筑市場秩序的客觀需要

　　良好的建筑市場環(huán)境是保障工程質(zhì)量安全、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。截至2014年年底，全國建筑施工企業(yè)總數(shù)達(dá)8萬多家，從業(yè)人員4500多萬人。建筑業(yè)的健康發(fā)展，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動力就業(yè)和社會穩(wěn)定。但是，轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等違法行為嚴(yán)重擾亂了建筑市場秩序，嚴(yán)重危害了整個建筑業(yè)的生存和發(fā)展，也破壞了公平競爭的交易規(guī)則，嚴(yán)重侵害了廣大守法市場主體的權(quán)益，并導(dǎo)致大量合同糾紛和拖欠農(nóng)民工工資的問題，影響了社會穩(wěn)定。有的企業(yè)搞所謂“經(jīng)營資質(zhì)”，靠賣牌子生存；有的項目從施工總承包到專業(yè)承包，直至勞務(wù)企業(yè)層層轉(zhuǎn)包。還有一些企業(yè)和個人，多低的價格都敢承接項目，加劇了建筑市場的惡性競爭，擠壓了合法經(jīng)營企業(yè)的生存發(fā)展空間。建筑業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，就必須打擊轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為，清除“害群之馬”。

　�。ㄈ﹪�(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為是堅持依法治業(yè)、推動行業(yè)健康發(fā)展的重要舉措

　　法律法規(guī)制度設(shè)計的初衷是為了規(guī)范市場各方主體行為，維護(hù)公平有序競爭市場秩序，但轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)。一是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》確立的招投標(biāo)制度形同虛設(shè)。招標(biāo)投標(biāo)制度旨在通過公開、公正的程序，選出履約能力強(qiáng)、工程造價低的企業(yè)，而轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的存在，使得嚴(yán)肅的招投標(biāo)活動變成了“走過場”。二是《中華人民共和國建筑法》確立的資質(zhì)管理制度在一定程度上被空置。市場規(guī)則應(yīng)該是高資質(zhì)企業(yè)承攬高技術(shù)含量的工程，低資質(zhì)企業(yè)承攬低技術(shù)含量的工程。而轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的存在，使得無資質(zhì)承包、越級承包等成為可能，許多不具備實力的企業(yè)甚至包工頭繞過準(zhǔn)入門檻順利進(jìn)入建筑市場。三是《中華人民共和國合同法》確立的誠實守信和合同嚴(yán)肅性原則受到挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為使合同的兩個主體（建設(shè)單位、建筑企業(yè)）為了自身利益，違背合同承諾，層層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和風(fēng)險，造成了建筑市場違約失信之風(fēng)盛行。同時，轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為還助長了不正之風(fēng)，容易引發(fā)權(quán)錢交易，滋生腐敗。我們要認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院的要求，更好地發(fā)揮政府作用，堅持運用法治思維和法治方式，履行好市場監(jiān)管職能，著力加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為，維護(hù)公平、公正的建筑市場秩序，促進(jìn)建筑業(yè)健康有序發(fā)展。

　　二、依法準(zhǔn)確認(rèn)定轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為

　　嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的前提是要對違法行為準(zhǔn)確認(rèn)定。《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)對轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為都有禁止性規(guī)定。如對轉(zhuǎn)包行為，《中華人民共和國建筑法》第28條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。”《中華人民共和國合同法》第272條第二款規(guī)定：“承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。”《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第48條規(guī)定：“中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項目，也不得將中標(biāo)項目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。”對違法分包行為，《中華人民共和國建筑法》第29條規(guī)定：“禁止總承包單位將工程分包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。”

　　雖然我國的法律法規(guī)對轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為作出了明確規(guī)定，但由于法律規(guī)定過于原則，缺乏操作性，造成了建設(shè)主管部門在行政執(zhí)法時，對轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為難以認(rèn)定，出現(xiàn)了有法難依、違法難究的尷尬局面，也使得這些違法行為成為建筑市場的“頑疾”。“善治病者，必醫(yī)其受病之處；善救弊者，必塞其起弊之源”。要嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為，關(guān)鍵在于依法準(zhǔn)確認(rèn)定各種違法行為。

　　根據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》等法律法規(guī)，2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《建筑工程轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》，對違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠四種違法行為具體情形進(jìn)行規(guī)定。

　　一是規(guī)定了違法發(fā)包的8種認(rèn)定情形，如建設(shè)單位將工程發(fā)包給個人的；建設(shè)單位將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)或安全生產(chǎn)許可的施工單位的；未履行法定發(fā)包程序，包括應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)未招標(biāo)、應(yīng)當(dāng)申請直接發(fā)包未申請或申請未核準(zhǔn)的；建設(shè)單位設(shè)置不合理的招投標(biāo)條件，限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的；建設(shè)單位將一個單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的；建設(shè)單位將施工合同范圍內(nèi)的單位工程或分部分項工程又另行發(fā)包的；建設(shè)單位違反施工合同約定，通過各種形式要求承包單位選擇其指定分包單位的等。

　　二是規(guī)定了轉(zhuǎn)包的7種情形，如施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；或?qū)⑵涑邪娜抗こ讨庖院�，以分包名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；施工單位在施工現(xiàn)場未派駐項目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員或者主要人員不到位，僅收取管理費的；施工單位不履行管理義務(wù)，主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備采購由其他單位或個人實施的；勞務(wù)分包單位承包的范圍是施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位承包的全部工程，勞務(wù)分包單位計取的是除上繳給施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位“管理費”之外的全部工程價款的以及通過采取合作、聯(lián)營、個人承包等形式或名義，直接或變相地將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的等。

　　三是規(guī)定了違法分包的8種情形，如施工單位將工程分包給個人或不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的；總承包單位將房屋建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；施工單位未經(jīng)建設(shè)單位同意擅自發(fā)包專業(yè)工程的；擴(kuò)大勞務(wù)分包，勞務(wù)分包再分包，專業(yè)工程將除勞務(wù)作業(yè)部分進(jìn)行分包的等。

　　四是規(guī)定了掛靠的8種情形，如沒有資質(zhì)的單位或個人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的；施工現(xiàn)場發(fā)包單位不是該工程的總承包單位或?qū)I(yè)承包單位的；施工現(xiàn)場主要管理人員沒有與企業(yè)建立勞動關(guān)系的，工程款的接受單位不是施工承包企業(yè)的，以及主要設(shè)備和材料不是由施工承包單位購買和采購的等。

　　三、標(biāo)本兼治，嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為

　　2014年9月以來，全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)全面開展了工程質(zhì)量治理兩年行動，將嚴(yán)厲打擊建筑工程施工轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為作為6項重點工作之一。各地在企業(yè)自查自糾的基礎(chǔ)上，通過全面排查和重點檢查，集中力量，重拳出擊，嚴(yán)厲查處建筑施工轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為。截至2015年12月底，全國累計檢查工程623889項次，其中存在違法行為的工程15371項。查處有市場違法行為的建設(shè)單位 7161 家、施工企業(yè)10955 家、違法人員5842人。其中，責(zé)令停業(yè)整頓企業(yè)1407家，降低資質(zhì)企業(yè)7家，吊銷資質(zhì)企業(yè)15家，限制投標(biāo)資格企業(yè)658家，給予通報批評、誠信扣分等處理的企業(yè)5197家；責(zé)令停止執(zhí)業(yè)79人，給予通報批評、誠信扣分等其他處理3750人；罰款總額52745.14萬元，沒收違法所得789.74萬元。

　　從工程質(zhì)量治理兩年行動開展的情況看，目前轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為依然存在，因此查處轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為是一項艱巨復(fù)雜的任務(wù)，必須堅持標(biāo)本兼治，抓好長效機(jī)制的建設(shè)。要把嚴(yán)厲查處建筑施工轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為與加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管、推進(jìn)誠信體系建設(shè)、完善相關(guān)法規(guī)制度相結(jié)合，從根本上遏制轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的發(fā)生。

　　一是要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法檢查。監(jiān)督執(zhí)法是行政監(jiān)管的有力手段。要繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立綜合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)。加大對施工單位、建設(shè)單位的市場行為的檢查力度，始終保持嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為高壓態(tài)勢。對于經(jīng)常發(fā)生質(zhì)量問題、群眾投訴較多的地區(qū)、企業(yè)和項目要實施差異化監(jiān)管，重點檢查，加大隨機(jī)抽查頻次，提高監(jiān)管效能。

　　二是要嚴(yán)查重罰違法行為。對檢查認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠和違法發(fā)包等違法行為的單位和個人，要依法給予罰款、停業(yè)整頓、限制招投標(biāo)、暫�；蛲Ｖ箞�(zhí)業(yè)、重新核定資質(zhì)等級等嚴(yán)厲處罰。同時，將查處的違法企業(yè)和人員，包括違法企業(yè)的法定代表人，上報至全國建筑市場監(jiān)管和信用信息發(fā)布平臺，向全社會公布。通過加大處罰力度，使違法企業(yè)和個人付出高昂代價，產(chǎn)生敬畏心理，使其不敢違法，有效遏制轉(zhuǎn)包掛靠等問題的發(fā)生。

　　三是要健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制。加快全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息平臺建設(shè)，建立和完善企業(yè)和從業(yè)人員的誠信檔案，根據(jù)其信用狀況實行分類分級動態(tài)監(jiān)管，將信用信息作為市場準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，引導(dǎo)鼓勵建設(shè)單位優(yōu)先選擇守法誠信的企業(yè)。例如通過建立建筑市場“黑名單”制度，將嚴(yán)重違法、擾亂市場秩序的企業(yè)和個人，列入“黑名單”，限制其進(jìn)入建筑市場。

　　四是要建立社會共治機(jī)制。充分發(fā)揮各級建筑行業(yè)協(xié)會的自律作用，通過建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，規(guī)范建筑施工企業(yè)的市場行為。加大政府信息公開力度，拓寬信息查詢渠道，讓社會公眾及時了解和監(jiān)督工程建設(shè)參建各方主體的市場行為，鼓勵公眾舉報發(fā)現(xiàn)的違法行為。發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒介的作用，曝光違法企業(yè)和人員，震懾違法行為，提高企業(yè)和從業(yè)人員守法意識。同時，加強(qiáng)與工商、稅務(wù)等部門的配合協(xié)作，切實形成合力，讓失信企業(yè)“一處失信，處處受制”。