PPP模式從“迅猛增量”走向“高質(zhì)持續(xù)”
自2013年年底全國財政工作會議提出要推動政府和社會資本合作機制(PPP)以來，PPP的投資規(guī)模幾乎每年都在成倍增長。而這樣的趨勢在財政部辦公廳發(fā)布了“92號文”后被緊急叫停。2018年4月，財政部又發(fā)布了《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（以下簡稱《通知》），對核查存在問題的173個PPP示范項目分類進行處置……在此背景下，市場一度認(rèn)為PPP模式進入了冷凍期，甚至有地方官員認(rèn)為PPP將被拋棄。然而文化和旅游部、財政部卻又在4月25日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》明確“在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式”，似乎又釋放出這種模式正在解凍的信號。
未來還能不能用PPP模式？國資委主任肖亞慶認(rèn)為：“不是說不讓做PPP項目，而是要清理PPP領(lǐng)域出現(xiàn)的各類不規(guī)范以及可能導(dǎo)致風(fēng)險的問題，目的是讓有能力、能做事的民營企業(yè)參與進來，不可一味地追求規(guī)模，更不能弄虛作假。”
迅猛發(fā)展：源自地方政府“缺錢欠債”
作為促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大改革舉措，近年來，PPP得到各地方政府的極大關(guān)注。
從2014年開始，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委接連發(fā)文倡導(dǎo)PPP模式。一時間，各地加緊推出PPP項目。媒體披露的數(shù)據(jù)顯示，2015年初，全國入庫的PPP項目總投資額已逾1萬億元，一年多后，2016年底，這個數(shù)據(jù)升至13.5萬億元，而到了2017年末，PPP項目總投資額已高達(dá)18.2萬億元。PPP一躍成為各地城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)方式。
有專家指出，PPP受熱捧與地方政府面臨的“缺錢”、“欠債”困局分不開。同樣是在2014年，國務(wù)院43號文(《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》)和財政部新預(yù)算法的出臺結(jié)束了地方政府靠組建城投公司進行舉債的傳統(tǒng)融資模式，致使新增基礎(chǔ)建設(shè)資金來源匱乏。“對于地方政府來說，剩下的可融資渠道并不多。”國家發(fā)改委財政部PPP雙庫專家張燎說，根據(jù)43號文和新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，地方政府的融資手段只剩下發(fā)行地方債和PPP。這其中，地方債體量較少，常被地方政府用于置換以往欠下的存量債務(wù)。于是，PPP成為新增基建資金的唯一融資渠道。在政策利好推動下，各地方政府也紛紛敞開大門迎接PPP。
風(fēng)險隱現(xiàn)：逼迫PPP“急速迫降”
在PPP熱潮之中，不合規(guī)的項目頻出，風(fēng)險隱現(xiàn)。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清指出：“財政部規(guī)定地方每年用于支付和補貼PPP項目的支出不能超出一般公共預(yù)算支出的10%，但地方實際執(zhí)行的時候卻成了‘一窩蜂’，恨不得什么都做PPP。”
張燎也對此表示同意，他說：“從2017年中旬開始，監(jiān)管層已經(jīng)注意到問題的嚴(yán)重性，開始密集出臺政策。”
2017年4月26日，財政部發(fā)布50號文（《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》），禁止地方政府通過融資平臺新增貸款，禁止假借PPP進行變相融資。一個月后，財政部再發(fā)87號文(《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》)，明確禁止假借服務(wù)的名義違規(guī)融資。
2017年11月初，在上海舉行的“2017第三屆中國PPP融資論壇”上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌以極大的篇幅闡述了預(yù)防PPP領(lǐng)域風(fēng)險和PPP項目規(guī)范運作兩方面內(nèi)容。幾天后，被業(yè)內(nèi)稱為“史上最嚴(yán)PPP禁令”的“92號文”正式發(fā)布，“自由翱翔”了4年的PPP急速“迫降”。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自“92號文”發(fā)布之日至2018年4月23日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計2329項。PPP從熱潮恢復(fù)冷靜。
走向規(guī)范：向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變
對于PPP下一步的發(fā)展，財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅此前表示，要從單純關(guān)注項目落地數(shù)量向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變；從重視增量項目向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變；從關(guān)注短期效益向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。
4月25日發(fā)布的《意見》提出，要在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式。這是中央部委自2017年年底財政部清理規(guī)范PPP模式以來，首次出臺的PPP指導(dǎo)意見。該《意見》明確了PPP模式是完善公共服務(wù)供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這對PPP模式的定位不光是在文旅領(lǐng)域的一種融資方案，更代表了中央政府對PPP模式的態(tài)度。
與之類似，《通知》也強調(diào)，要堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。“《通知》以PPP示范項目為對象，反映出財政部對示范項目予以專門重視，通過強化示范項目規(guī)范管理，充分發(fā)揮示范項目的表率和引領(lǐng)帶動作用。”一家投資咨詢公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部的總經(jīng)理楊寧如此分析。
楊寧認(rèn)為，在財政部清理完PPP項目庫，規(guī)范的PPP模式邊界愈加清晰后，PPP市場將迎來解凍。而“規(guī)范”依然是2018年P(guān)PP模式的關(guān)鍵所在——“《通知》的發(fā)布反映出國家對PPP發(fā)展寄予厚望，同時也體現(xiàn)了財政部對PPP發(fā)展的堅定信念。‘規(guī)范、高質(zhì)、持續(xù)’必將成為PPP發(fā)展的主基調(diào)。”
（來源：建筑時報）